1. Khái niệm thu hồi đất
Trước đây, Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 đã đề cập vấn đề thu hồi đất nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi đất (Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 và Điều 26 Luật Đất đai năm 1993).
Khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời, thuật ngữ thu hồi đất đã được giải thích tại Khoản 5 Điều 4: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lí theo quy định của Luật này”.
Dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của khái niệm thu hồi đất, song cách giải thích này chưa thực sự chính xác bởi nó dẫn đến cách hiểu rằng người sử dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ chức hay UBND xã, phường, thị trấn, trong khi theo quy định của pháp luật, người sử dụng đất bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, hơn nữa đấy mới là chủ thể phổ biến bị thu hồi đất.
Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013 đã quy định: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật”. Như vậy, việc thu hồi đất và bồi thường của Nhà nước đã được ghi nhận trong Hiến pháp là đạo luật gốc. Trên cơ sở đó, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định tại Khoản 11 Điều 4: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”.
2. Các trường hợp bị thu hồi đất
Trước đây, Luật Đất đai 2003 quy định các trường hợp thu hồi đất tại Điều 38. Tuy nhiên, quy định này chỉ mang tính liệt kê và không khái quát được lí do cơ bản của việc thu hồi đất. Luật Đất đai năm 2013 đã khắc phục được hạn chế này bằng cách quy định rõ ràng các trường hợp thu hồi đất theo 4 nhóm lí do cụ thể. Việc chia thành 4 nhóm như vậy để có quy định riêng về trình tự, thủ tục; cơ chế xử lí đất thu hồi, tài sản trên đất thu hồi phù hợp với tính chất từng nhóm. 4 nhóm đó là:
Nhóm 1: thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh
Nhóm 2: thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng
Nhóm 3: thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai
Nhóm 4: thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng của con người.
3. Trình tự, thủ tục thu hồi đất
3.1 Thẩm quyền thu hồi đất
Theo quy định tại Điều 66 Luật Đất đai 2013, về cơ bản, thẩm quyền về thu hồi đất là thống nhất với thẩm quyền giao đất, cho thuê đất và được giao cho hai hệ thống cơ quan: UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện, căn cứ vào đối tượng sử dụng đất, cụ thể:
- UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất trong các trường hợp sau:
- Thu hồi đất ở đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài;
- Thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn.
- UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất trong các trường hợp sau:
- Thu hồi đất với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư;
- Thu hồi đất ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam.
Lưu ý: Trường hợp trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng thuộc thẩm quyền thu hồi đất của UBND cấp tỉnh và cả đối tượng thuộc thẩm quyền thu hồi đất của UBND cấp huyện thì UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất.
3.2 Trình tự, thủ tục thu hồi đất
Bước 1: thông báo thu hồi đất
Mục đích của việc thông báo thu hồi đất là để người dân biết trước chủ trương của Nhà nước về việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích gì, phạm vi ranh giới khu đất bị thu hồi và phương án di chuyển để ổn định cuộc sống nếu bị thu hồi đất ở. Trên cơ sở đó, người dân chủ động trong việc nắm bắt thông tin và có kế hoạch sử dụng hợp lí.
Đây là công việc đầu tiên của trình tự, thủ tục thu hồi đất và được quy định tại Điều 67, 68 Luật Đất đai 2013, theo đó:
- Trước khi có quyết định thu hồi đất, chậm nhất là 90 ngày đối với đất nông nghiệp và 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp, UBND có thẩm quyền thu hồi đất phải thông báo thu hồi đất cho người có đất bị thu hồi biết. Nội dung thông báo thu hồi đất bao gồm kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm;
Chậm nhất là 90 ngày (hoặc 180 ngày) trước khi có quyết định thu hồi đất ở đây được hiểu là thời gian tính từ khi thông báo thu hồi đất đến khi ra quyết định thu hồi đất ít nhất là 90 ngày đối với đất nông nghiệp, 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp. Ví dụ: Cơ quan có thẩm quyền có quyết định thu hồi đất ngày 10/2/2016 thì trước đó chậm nhất 90 ngày đối với đất nông nghiệp (tức chậm nhất là ngày 10/11/2015) phải có thông báo thu hồi đất.
Việc pháp luật quy định khoảng thời gian tối thiểu từ khi thông báo cho đến khi ra quyết định thu hồi nhằm đảm bảo lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất cũng như giúp họ có tâm lý và sự chuẩn bị tốt nhất cho việc giao đất bị thu hồi cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Mặc dù vậy, pháp luật quy định nếu người sử dụng đất có đất bị thu hồi mà đồng ý thu hồi trước thời hạn thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể ra quyết định thu hồi sớm hơn mà không cần chờ đến hết thời hạn thông báo thu hồi. Vấn đề này cũng đã được quy định cụ thể tại Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đất đai. Đồng thời, vấn đề này được tiếp tục hướng dẫn cụ thể hơn tại Điều 9 Thông tư 30/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định cụ thể về trình tự ban hành thông báo thu hồi đất.
- Thông báo thu hồi đất được gửi đến từng người có đất thu hồi, họp phổ biến đến người dân trong khu vực có đất thu hồi và thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng, niêm yết tại trụ sở UBND xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất bị thu hồi;
- UBND cấp xã có trách nhiệm phối hợp với tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng triển khai thực hiện kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm;
- Người sử dụng đất có trách nhiệm phối hợp với tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thực hiện điều tra, khảo sát, đo đạc, xác định diện tích đất, thống kê nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất để lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, lập dự án đầu tư;
- Trường hợp người sử dụng đất trong khu vực có đất thu hồi không phối hợp với tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng trong việc điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm thì UBND cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi có đất thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng tổ chức vận động, thuyết phục để người sử dụng đất thực hiện
Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày được vận động, thuyết phục mà người sử dụng đất vẫn không phối hợp với tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì chủ tịch UBND cấp huyện ban hành quyết định kiểm đếm bắt buộc, người có đất thu hồi có trách nhiệm thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc. Trường hợp người có đất thu hồi không chấp hành thì chủ tịch UBND cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc và tổ chức thực hiện cưỡng chế theo quy định tại Điều 70 Luật Đất đai 2013.
Bước 2: Lập, thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Lập, thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được thực hiện theo quy định sau đây:
Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phối hợp với UBND cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức lấy ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Cơ quan có thẩm quyền thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trước khi trình UBND cấp có thẩm quyền quyết định thu hồi đất.
Bước 3: Phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và ra quyết định thu hồi đất
Việc quyết định thu hồi đất, phê duyệt và tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định tại Khoản 3 Điều 69 Luật Đất đai năm 2013, theo đó:
- UBND cấp có thẩm quyền quy định tại Điều 66 của Luật Đất đai quyết định thu hồi đất, quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong cùng một ngày;
- Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bẳng có trách nhiệm phối hợp với UBND cấp xã phổ biến và niêm yết công khai quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại trụ sở UBND cấp xã và địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi; gửi quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đến từng người có đất thu hồi, trong đó ghi rõ về mức bồi thường, hỗ trợ, bố trí nhà hoặc đất tái định cư (nếu có), thời gian, địa điểm chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ; Thời gian bố trí nhà hoặc đất tái định cư (nếu có) và thời gian bàn giao đất đã thu hồi cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng;
- Tổ chức thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, bố trí tái định cư theo phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được phê duyệt (bao gồm: chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ và bố trí tái định cư);
- Trường hợp người có đất thu hồi không bàn giao đất cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì UBND cấp xã, Ủy ban mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nới có đất thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng tổ chức vận động, thuyết phục để người có đất thu hồi thực hiện;
- Trường hợp người có đất thu hồi đã được vận động, thuyết phục nhưng không chấp hành việc bàn giao đất cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì chủ tịch UBND cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế thu hồi đất và tổ chức thực hiện việc cưỡng chế theo quy định tại Điều 71 của Luật Đất đai 2013.
Bước 4: Cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất
Cưỡng chế thu hồi đất là một biện pháp hành chính mang tính cứng rắng được áp dụng đới với người có đất bị thu hồi cho dù họ có muốn hay không. Đây cũng không phải là điều mà các cơ quan nhà nước mong muốn phải thực hiện. Tuy nhiên, trên thực tế do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan khác nhau mà trong những trường hợp cần thiết bằng quyền lực của mình, Nhà nước vẫn phải thực thi việc cưỡng chế đối với người có đất bị thu hồi. Nhưng để quyết định cưỡng chế đó không rơi vào tình trạng lạm quyền, độc quyền của một bộ phận cán bộ có thẩm quyền, để quyền lợi của người dân không bị xâm hại thì việc cưỡng chế thu hồi chỉ được đặt ra trong những trường hợp nhất định, khi có đủ cơ sở, căn cứ để thực hiện.
Có thể nói, theo tinh thần của Luật Đất đai 2013, trình tự, thủ tục thu hồi đất đã được quy định chi tiết và theo hướng tăng cường hơn sự tham gia trực tiếp của người dân trong việc đo đạc, kiểm đếm đất đai, tài sản gắn liền với đất và xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; đảm bảo công khai, minh bạch và dân chủ, đảm bảo quyền lợi của người có đất bị thu hồi. Luật Đất đai năm 2013 cũng quy định về trách nhiệm đối thoại và giải trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi người dân chưa có ý kiến đồng thuận trong việc thu hồi đất; quy định rõ về quy trình cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc và cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất, trong những trường hợp có đủ điều kiện thực hiện việc cưỡng chế theo quy định của pháp luật để đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật.
